行政事业单位内部控制规范

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行政事业单位内部控制规范
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行政事业单位内部控制规范
行政事业单位内部控制规范课程概要
为什么要建立内部控制体系
一、建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求
     把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
   《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出政府职能定位:宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。
二、适应分类推进事业单位改革的要求
         2011年3月印发的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)提出:按照政事分开、事企分开和管办分离的要求,以促进公益事业发展为目的,以科学分类为基础,以深化体制机制改革为核心,总体设计、稳步推进。
三、适应财政规范化科学化信息化管理的要求
        管理工作事关大局,基础工作关乎成效。
        要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点,加强监督,下大力气提高内部管理和控制的有效性,推进财政管理科学化、规范化和
     信息化。财政部门负责国家预算资金的管理,必须要重视内部控制体系建设。建立内部控制,就是为保障单位业务稳健高效运行,确保财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。
四、国务院治理“小金库”和打击“假发票”的要求
五、我国内部控制标准体系建设的要求
     内部牵制——内部会计控制——内部控制的发展过程。
           企业 +(行政事业)单位 
六、提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设的要求
         内控在方向、思路、内容、方法上与中纪委推动的廉政风险防控机制建设一致
行政事业单位内控现状:
1、基础不牢
2、认识不足
3、信息化不高
4、信息公开不够
5、风险意识不高
6、内控人才不够
行政事业单位内部控制的意义 
一、什么是行政事业单位内部控制
二、行政事业单位内控范围
三、行政事业单位内控目标
四、制定行政事业单位内控规范的依据
五、谁应当执行单位内控规范
六、制定内控规范要处好的几个关系
一、什么是单位内部控制
     定义
     单位为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动风险进行防范和管控。
     内控既是行政事业单位的一项重要管理活动,又是一项重要制度安排,是行政事业单位治理的基石。
二、内控范围
单位层面控制
业务层面控制:预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同
三、单位内部控制的目标有哪些 
 (一)合理保证单位经济活动合法合规
 (二)合理保证资产安全和使用有效
 (三)合理保证财务信息真实完整
 (四)有效防范舞弊和预防腐败
 (五)提高公共服务的效率和效果


四、制定行政事业单位内控规范的依据
 (一)会计法
           第四条规定:“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第八条规定:“国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法制定并公布。”


           第二十七条规定:“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求:(一)记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确,并相互分离、相互制约;(二)重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确;(三)财产清查的范围、期限和组织程序应当明确;(四)对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确
(二)预算法
  1、单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。
  2、对预算的编制、执行和决算的过程进行了规定,预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施,预算的执行过程也受法律的严格制约,非经法定程序,任何人无权改变预算规定的各项收支指标,这就使各单位的财务行为通过预算的法制化管理被置于监督之下。
。”
五、谁应当执行单位内控规范
 1、党的机关          2、人大机关
 3、行政机关          4、政协机关
 5、审判机关          6、检察机关
 7、各民主党派机关
 8、人民团体
 9、事业单位
六、制定行政事业单位内控规范要处理好的几个关系
    一是单位内控规范与企业内控规范的关系


    1、存在目的不同       2、资源配置方式不同
    3、预算功能不同       4、产权关系不同
    5、法律约束不同       6、绩效评价不同
二是单位内控规范与各项财务规章制度的关系






 三是单位内控规范与廉政风险防控机制建设的关系

如何建设单位内控体系
第三、如何建设单位内控体系
一、单位如何开展内控体系建设工作
二、建立和实施单位内控的原则
三、单位负责人在单位内控建设中的原则
四、经济活动经济风险评估
五、单位内控的方法


第三、如何建设单位内控体系
一、单位如何开展内控体系建设工作
二、建立和实施单位内控的原则
三、单位负责人在单位内控建设中的原则
四、经济活动经济风险评估
五、单位内控的方法


            


  一、单位应当如何开展内部控制工作 


          单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系,并组织实施。具体工作包括:七个步骤
  


(一)梳理单位各类经济活动的业务流程
          根据单位“三定”规定,通过组织相关人员包括邀请外部专家对单位的预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理等构成经济活动的各项业务进行调研和访谈,既包括单位层面的组织机构设置,还包括业务层面本身的各项业务流程,对各项业务特点进行总结和归纳,明确各项业务的目标、范围和内容。


 (二)明确业务环节
          按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序,将各个业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入到业务流程中的每个业务环节,细化业务流程中各个环节的部门和岗位设置,明确其职责范围和分工。
          比如,预算业务按照预算的时间顺序和逻辑关系可以分为预算编审、预算批复、预算执行、决算与绩效考评等主要业务环节。并在各个业务环节中确定预算业务管理决策机构、预算业务管理工作机构和预算业务管理执行机构的工作机制。 


 (三)系统分析经济活动风险
          风险分析要从各个业务所面临的内外部环境入手,讨论环境对单位内部控制的负面作用,运用多种手段进行风险的定性和定量评估。比如,预算编审中的风险将直接影响到预算批复、预算执行、决算和考评等环节,预算业务的风险将直接导致收支、政府采购等业务失去基础和依据。 


  (四)确定风险点
    确定风险点要依据业务流程管理,对机构设置和岗位设置进行具体分析。从业务环节角度评估特定风险,找出可能造成单位经济利益流出的风险点。比如,在预算编审环节,预算金额不准确的风险不但来自于各个预算单位的上报数额,也来自预算管理部门对各个预算单位上报金额的统计和汇总,还取决于预算决策部门对预算金额的评审。因此,风险点实际上就是对于业务环节来说更为细化的风险分析。


 (五)选择风险应对策略
          风险应对策略就是对已经识别的风险进行定性分析、定量分析和进行风险排序,制定相应的应对措施和整体策略。
          风险应对策略主要包括风险规避、风险转移、风险降低和风险承受四种。      


 (六)在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度
          各个单位应当根据自身实际情况,按照内部控制的逻辑顺序,建立健全单位各项内部控制管理制度,对《单位内控规范》要求的具体内容进行落实,并针对单位的特定业务制定有针对性的管理制度。     


  (七)督促相关工作人员认真执行。
         在内部控制管理制度的执行过程中,单位要明确各个部门、各个岗位和相关工作人员的分工和责任,设立相应部门和岗位对相关工作人员对内部控制管理制度的执行结果进行监督和奖励,形成完善的内部控制执行机制。


二、建立和实施单位内部控制应遵循的原则
(一)全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程,实现对经济活动的全面控制。   “两个全面”
   


 (二)重要性原则。在全面控制的基础上,内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。         “两个重”  


(三)制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。  “两个相互”


    通过将制衡机制嵌入到单位的内部管理制度之中,使内部管理制度更具针对性和可操作性,有利于堵塞漏洞、消除隐患,真正发挥出制度管权、管事、管人的作用。


(四)适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况,并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高,不断修订和完善。  “两个符合”
  1、个性化:内部控制应当与单位性质、业务范围、经济活动的特点、风险水平以及所处内外环境等相适应相匹配,才能取得理想的控制效果。
  2、动态化:内部控制的建立不是一劳永逸的,而是一个不断完善的动态过程。


 三、单位负责人在单位内部控制中的职责
 (一)行政事业单位的负责人
 《会计法》第四条规定:“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”
  
  第五十条规定:“单位负责人,是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。”


 (二)单位负责人在内部控制中应当发挥的作用
      单位负责人在内部控制体系的建立、体系的运行和监督管理三个方面应当发挥领导作用、承担总责任,
       但是并不意味着要求单位负责人做到亲历亲为,而是可以通过建立工作机制和内部授权等不同方式具体由其他工作人员去落实。
      


 (三)其他工作人员在内部控制中应当发挥的作用
         内部控制进入到具体的建立和实施阶段后,
   单位其他工作人员应当承当相应的责任,发挥
   应有的作用;
        遵照单位内部控制的各项制度和程序,严格
   执行内部控制要求,发挥各自的作用,形成全员
   参与的内部控制机制。 


 四、经济活动风险评估
(一)什么是风险
(二)什么是风险评估
(三)建立风险评估机制
(四)风险评估程序 
(五)风险评估的范围








(一)什么是风险
          风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生的影响。


  


现阶段,我国行政事业单位经济活动的主要风险包括:
1、单位经济活动不合法或不合规的风险;
2、国有资产流失、资源使用效益低下的风险;
3、财务信息不真实,不完整的风险;
4、发生舞弊或腐败现象的风险;
5、其他风险。
  


造成经济活动风险的原因:
1、内部管理制度不健全
2、制衡机制缺失
3、关键岗位职责不清
4、管理中存在其他漏洞或隐患
  


(二)什么是风险评估
          风险评估是量化测评风险发生的可能程度及其造成的后果。
  
  


(三)建立风险评估机制
           单位应当成立风险评估工作小组,并且由单位领导亲自担任组长,具体由各单位根据实际自行确定,既可以由单位负责人担任组长,也可以由分管财务工作的领导担任组长。 


 1、人员构成
(1)单位领导担任组长,负责全面统筹、协调各业务部门积极配合风险评估工作;
(2)由内部控制职能部门或牵头部门的负责人担任副组长;
(3)由财会、资产管理、采购、基本建设、内部审计、纪检监察等部门或岗位抽调关键工作人员或技术专家作为工作小组的成员


  2、机构设置
          风险评估工作小组可以是跨部门的,也可以设置在内部控制职能部门或者牵头部门内。


         工作小组下还可以根据经济活动类型设置若干个风险测评小组,仔细梳理每一类经济活动的流程,按流程排查风险点。


    3、评估周期
     经济活动风险评估至少每年进行一次。
     第一次风险评估应当尽可能全面、细化,特别是业   务层面的风险评估完成后,最好形成业务流程图,确定关键风险点,剖析风险存在原因及导致损失的可能性。
     后续的可以定期进行,主要侧重于经济活动变化部分。
     但如果外部环境、经济活动或管理要求发生了重大变化,则应当及时对经济活动风险进行重新评估。
    单位还可以对某些高风险经济活动开展不定期评估。


  4、评估结果的应用
          评估工作完成后,风险评估工作小组应当做好汇总、整理和分析工作,必须形成书面报告,及时提交单位领导班子,作为完善内部控制的依据。


  (四)风险评估程序 
    1、目标设定
    由于各项经济活动各有特点,所以各项经济活动的控制目标也有所侧重。
    


  2、风险识别
          风险识别是对行政事业单位面临的各种不确定因素进行梳理、汇总,形成风险点清单。
    单位层面和业务层面


          风险识别需要对单位的经济活动的管理现状进行全面摸底,而且是一个动态的、连续的过程。


  3、风险分析
           是在风险识别的基础之上,运用定量和定性方法进一步分析风险发生的可能性和对单位目标实现的影响程度,以便为制定风险应对策略、选择应对措施提供依据。
          风险分析具体包括风险可能性和影响程度分析。目的是对识别的风险进行排序,确定内部控制需要重点关注和优先控制的风险点。


  4、风险应对
          是指在风险分析的基础之上,针对单位所存在的风险,提出各种风险解决方案,经过分析论证与评价从中选择最优方案并予以实施的过程。
          风险应对的策略一般有四种:风险规避、风险降低、风险分担(风险转移)和风险承受。


风险规避:对于超出可承诺范围的风险,通过放弃或者停止与该风险相关的业务活动以避免和减轻损失的策略。
风险降低:在权衡成本效益之后,准备采取适当的控制措施降低风险或者减轻损失,将风险控制在可承诺范围之内的策略。
风险分担(风险转移):借助外部力量,采取业务外包、购买保险等方式,将风险控制在可承诺的范围之内的策略。
风险承受:对可承诺范围之内的风险,在权衡成本效益之后,不准备采取控制措施降低风险或者减轻损失的策略。


  (五)风险评估的范围
  1、单位层面风险评估应当重点关注的方面


(1)内部控制工作的组织情况。
           是否确定了内部控制职能部门或牵头部门;是否建立了各部门在内部控制中的沟通协调机制和联动机制。


(2)内部控制机制的建设情况。
  经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离;
  权责是否对等;
  是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监
  督等机制。


 (3)内部管理制度的完善情况。
      内部管理制度是否健全;
       执行是否有效。
(4)内部控制关键岗位工作人员的管理情况。
       是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制;
       工作人员是否具备相应的资格和能力。


(5)财务信息的编报情况。
  是否按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理;
  是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。


(6)其他情况。


2、业务层面风险评估应当重点关注的方面
(1)预算管理情况。
           在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分,预算编制与资产配置是否相结合、与具体工作是否相对应;是否按照批复的额度和开支范围执行预算,进度是否合理,是否存在无预算、超预算支出等问题;决算编报是否真实、完整、准确、及时。


(2)收支管理情况。
          收入是否实现归口管理,是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据,是否按照规定保管和使用印章和票据等;
         发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性,是否存在使用虚假票据套取资金的情形。


(3)政府采购管理情况。
  是否按照预算和计划组织政府采购业务;
  是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序;
  是否按照规定保存政府采购业务相关档案。


(4)资产管理情况。
          是否实现资产归口管理并明确使用责任;
          是否定期对资产进行清查盘点,对账实不符的情况及时进行处理;
          是否按照规定处置资产。


(5)建设项目管理情况。
          是否按照概算投资;
          是否严格履行审核审批程序;
          是否建立有效的招投标控制机制;
          是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形;
           是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。


(6)合同管理情况。
         是否实现合同归口管理;
         是否明确应签订合同的经济活动范围和条件;
         是否有效监控合同履行情况,
         是否建立合同纠纷协调机制。
 (7)其他情况。


五、单位内部控制的方法
(一)什么是单位内部控制的控制方法
           内部控制的控制方法实质上就是内部控制的机制,是指为将经济活动风险控制在可承诺的范围之内,根据内部控制的原理,并结合风险评估的结果,针对风险点选择的措施和程序。












     
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