2014年8 月31 日，十二届全国人大常委会第十次会议以161 票赞成、2 票反对、7票弃权表决通过全国人大常委会关于修改预算法的决定, 国家主席习近平签署第12 号主席令予以公布。至此, 酝酿十年、跨越三届人大、历经四次审议,?素有“经济宪法”之称的预算法实现了出台20年后的首次大修。

修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督和强化预算责任等方面作出明确规定，凸显全面规范、公开透明的预算制度改革方向，并将于2015 年1月1 日起施行。

张德江委员长在闭幕会的讲话中强调指出，预算法修改是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、深化财税体制改革、推动建立现代财政制度的一项重大举措，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。
专家称，预算法修改是中国步入精细化立法时代之后收获的又一法律硕果。作为财税领域的“龙头法”，修改后的预算法解决了现行预算法存在的一系列问题，通过建立严密的预算制度，防止权力滥用，将引领新一轮财税体制改革开启大幕。

什么是预算？
经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。规定了财政收入的来源数量，财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。

预算的本质？
计划、技术、工具、资源配置？！
1、预算不仅是经济领域的问题！
更是政治问题：国家的钱袋子、政治权力的核心、政治体制的血液循环系统
2、预算是连接政府与国民的纽带，是社会各阶层、各集团的利益中枢
-------了解一个国家，看预算就可以


3、预算是一国政府治理社会的工具，也是一国社会治理政府的工具
 -----把权力关在笼子里
现代预算的作用，就是给国家的预算体制装一个刹车装置
4、预算是立法机构对政府的授权，也是政府对立法机构的责任状
------缺乏预算约束的政府是不负责任的
------预算只能在法治的轨道上行进

预算法？财政法的核心，民主的财政是法治国家的基石，经济宪法
预算法的作用就是控制公权力的滥用

我国预算法的历史
1951年，政务院颁布的《预算决算暂行条例》
1991年，国务院颁布的《国家预算管理条例》
1994年3月，八届人大二次会议通过《预算法》，从1995年1月1日起施行



修订原因：
原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。
90年代中前期，市场经济初创时期。
目前，公共财政改革已经从最初的构建框架到现在较为完善的公共财政体制，无论从实践还是理论上，预算法的修订势在必行。

随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。

近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。

十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。


修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。
一、立法宗旨以政府从管理主体，变为被监督对象
第一条为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。
第一条为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。

预算法牵涉到国家近20 万亿元巨量预算资金的管理问题。财政部数据显示，2014 年国家一般公共财政预算收入将超过13.9 万亿元，支出将超过15 万亿元。进一步明确立法宗旨被认为是新预算法的一大亮点。

预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。也就是说，政府从管理主体，变为被监督对象，用法律约束行政权力，让人民监督政府花钱。
二、增强了预算的完整性
第四条预算由预算收入和预算支出组成。
政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

第五条预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿指出，党的十八大、十八届三中全会对全口径预算体系都提出了明确要求，但从法律层面确立全口径预算，这是第一次。修改后的预算法，明确政府的全部收入和支出都应当纳入预算，同时要求政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没依据的不得支出，这实际上确立了政府全口径预算的基本原则。

尹中卿认为，“修改后的预算法明确了四本预算是什么、怎么编、什么关系，通过这样的规定就确立了全口径预算的体系。这为走向全口径预算，完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。”?

被认为是腐败温床的“小金库”经过多轮清理仍然普遍存在于一些党政机关之中。“小金库”的形成就源于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中, 让体外循环的财政资金有了可乘之机。
“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”“政府的全部收入应当上缴国家金库, 任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行,不得虚假列支。”……相对于现行预算法, 修改后的预算法的这些表述让人眼前一亮。

同时还应看到，全口径预算体系还有待完善。修改后的预算法留出了很大的完善空间，比如修改后的预算法界定了四本账，但并没有界定哪些收支应纳入四本账，只提到政府的一切收支要纳入，但没有界定哪些是政府的收支。政府收支是否全部纳入预算管理，是堵住“小金库”等支出漏洞的关键。

多年来，政府通过许多行政法规，甚至党委文件和地方性法规都规定了收费标准，而这类收费标准实际是政府性基金的直接来源，都应纳入政府性基金预算。政府性基金、行政事业性收费、专项收费等，亟待清理、整合和规范。
目前国有资本经营预算方面，收入范围仅仅涵盖企业国有资本，不包括金融企业国有资本，更不包括其他国有资产和国有资源。党的十八届三中全会决定提出，要加强人大“国有资产监督职能”，实现这一目标还需要付出更多的努力。



修改后的预算法规定，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。
8 月31 日，财政部部长楼继伟在谈到纳入预算的四本账的时候表示，新的预算法制定以后，要加强资金的统筹使用。“2014 年预算中，已经对国有资本经营预算调入一般公共预算的比例作了提高，今后还要继续提高，这也是统筹使用的一个方面。”


目前国有资本经营预算已有资金调入一般公共预算，一般公共预算也有资金调入社会保险基金预算。但地方或中央的政府性基金预算是否有资金调入一般公共预算，目前尚不明朗。财政部在今年的预算执行情况的报告中指出，将建立政府性基金调入公共财政预算的机制。从占比看，国有资本经营预算收入调出资金仅占收入总额的4.52%，比例尚小，还待进一步提高。



删除了原法中的第七十六条“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理。预算外资金管理办法由国务院另行规定。各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。”
删除了原法中的第二十九 条的相关表述“按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。 ”
1952年提出的预算外资金概念结束使命。

第九条政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。
政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。

第十条国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。
国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。

第十一条社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。
社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。
把地方政府债务纳入预算
第二十八条地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。
除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
第三十五条　地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。



原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。


为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：

一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；
二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；
三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；

四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；
五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。


这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。

专家评价说，预算法此番修改，可以说是对地方举债“开明渠、堵暗道，开正门、堵偏门”，既适度“开口子”满足发展融资需求，又依法从严从紧规范举债行为，加强了风险预防，具有较强引领性和创新性，将对全国财税体制改革和财政预算管理产生重大的积极影响。
三、增强了预算的透明度
第十四条经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。

经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。
各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。
本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。


公开透明是现代财政制度的基本特征。该规定从内容、时间、主体上分别表明了预算公开的要求。
机关运行经费，主要是指三公经费，但不限于此。各级财政部门公开政府预算；各部门公开部门预算。（信息谁制作谁公开）
涉密，按《保守国家秘密法》相关规定执行。
20日是指自然日，不是工作日。
1、保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的重要前提
目前，知情权己成为公众和政府承认的基本人权之一。西德是首次在法律中规定知情权的国家，这是在世界范围内第一次在宪法中明确认可了知情权。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民按照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常同人民群众保持密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”我国宪法规定的人民权利的实现条件是国家必须为人民提供相关信息，保障人民的知情权。

推进政府预算公开，保障公民的知情权，实际上是我们行使民主权利的前提条件。政府预算信息公开不仅是一个政治层面的问题，还是一个体制机制的问题，更是关系到民主法制能否实现的问题。同时，政府预算信息公开，就是要把公众看不见的东西变为充分了解的信息，切实保障公民的知情权、参与权和监督权，这有利于推动社会主义和谐社会建设。
2．推进政府预算信息公开是遏制腐败的客观要求

现代政府发展的重要标志之一，是国家权力的中心从议会转移到政府，并且在“能动法治主义”的影响下，行政机关的能动性大大加强了，突出表现是行政自由裁量权的不断扩大。
在这种情况下，加大对政府预算信息监督的力度，防止政府滥用自由裁量权尤为重要。“阳光是最好的防腐剂。”政府预算信息公开将财政资金置于公众的监控之下，把财政资金的来源和用途，向人民代表交代清楚，才能更好地综合各个方面的意见，避免因少数人专断决策可能发生的失误，保障人民当家作主。
3．推进政府预算信息公开是推动财政体制改革、提高财政管理水平的重要途径
包括政府预算信息公开在内的公共财政体制改革可以从管理角度切入推动创新，进一步打开改革的制度创新空间。从财政管理的角度，虚心倾听公众的建议，努力在公众诉求、各方需求和可用财力之间寻求一种平衡，促进政府预算决策的科学化和民主化，切实提高财政管理水平，使有限的财政资金用在人民群众最需要的地方，真正做到“取之于民，用之于民”。因此，推动政府预算信息公开，不仅是财政体制改革的内在要求，也是促进政府依法民主理财、提升预算管理水平和加强财政管理的重要途径。
倒逼财政改革，“打扫房间”

公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。

建议：   预算收入公开细化到目级科目，预算支出公开，按功能分类细化到项级科目，按经济分类细化到款级科目。   项目支出按项目公开。   资产负债按规范的会计科目公开。   各级政府财政部门负责总预算，本级预算以及所属各部门预算的集中公开。 

自2008年5月《政府信息公开条例》实施以来，我国政府逐步扩大预算信息公开的范围。2009年3月，财政部首次向社会公布中央财政部分预算表。此后，在2010年3月，财政部将内容更全、范围较广、解释更细的“国家账本”向社会公布。同时，财政部印发了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，这是我国政府预算信息公开的重要一步。
公开措施
一是要细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。积极推进财政政策公开。
   

 二是要扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。
 三是要细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。
 四是要加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。