政府非税收入管理的理论与实践
山东财经大学财政税务学院
                             邱文琦
                             　                    先看一组数据
根据财政部数据，2015年全国一般公共预算收入15.2万亿元，同口径增长仅5.8%，比上年回落2.8个百分点，并低于年初预算目标，其中全国一般公共预算收入中的税收收入12.5万亿元，同比增长4.8%。
　　需要指出的是，5.8%的全国财政收入增速仅高于1987年3.6%的增速，而低于此后28年间的全国财政收入增速。而4.8%的税收收入增速也创下了自1990年之后25年来全国税收收入增速最低点，事实上1991年之后20余年我国税收均是两位数增长。
　　增幅偏低的主要原因：一是大宗商品进口价格下跌、一般贸易进口大幅下滑导致进口税收大幅下降；二是工业生产放缓，尤其是工业生产者出厂价格持续下降导致按现价计算的增值税等税收低增长；三是企业效益下滑、利润增幅回落使企业所得税增幅相应回落；四是实行结构性减税和普遍性降费，减轻了企业和居民负担，也直接带来财政减收。
　　值得注意的是，2015年全国公共财政收入中，非税收入2.7万亿元，同口径增长10.6%。非税收入同口径增速高于税收增速5.8个百分点，且占一般公共预算收入比重高达18%，而这一占比较2010年大幅提高12个百分点。
这表明，在当前财政收入增长总体趋缓的形势下，非税收入对财政收入的重要性进一步增强。
通过梳理公开资料发现，内蒙古税收收入增幅为5.6%，非税收入增幅达到8.5%；福建省国税税收收入同比增6.9%，地税税收收入同比增2.9%，而非税收入则同比增29.1%。
财政收入依赖非税收入情况在县级政府更为明显。截至2015年11月底，贵州省息烽县非税收入同比大增81.29%，而息烽县地税局组织税收收入同比增长17.15%，远低于非税收入增速。江西省会昌县非税收入同比增长39.7%，而该县地税入库税收增长0.45%。
　　财政部财科所副所长王朝才认为，在经济下滑和税收增长乏力的情况下，地方加大了对非税收入的征收，部分地区存在一次性非税收入增收的因素，也有少数地方仍存在非税收入虚增现象，这些都是非税收入占比提高的原因。　　
非税收入高速增长，暴露出税收和非税收结构的失衡。这种失衡，不可避免地会衍生出乱收费、重复收费问题，值得警惕。“税不够，费来凑” 
为了加强政府非税收入管理，规范政府收支行为，健全公共财政职能，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据国家有关规定，制定本办法。（六章四十一条 
我国的财政收入主要来源于税收收入、非税收入和债务收入。从资金来源渠道方面讲，债务收入不属于税收收入，也应当划入非税收入的范畴，只是它不属于财政经常性收入，单独把它列为一项，是为了保持统计分析口径的方便性和一致性。
一、政府非税收入及其理论依据 
政府非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。

具体包括：（分类）
（一）行政事业性收费收入；（二）政府性基金收入；
（三）罚没收入；（四）国有资源（资产）有偿使用收入；
（五）国有资本收益；（六）彩票公益金收入；
（七）特许经营收入；（八）中央银行收入；
（九）以政府名义接受的捐赠收入；
（十）主管部门集中收入；
（十一）政府收入的利息收入；（十二）其他非税收入。
本办法所称非税收入不包括社会保险费、住房公积金（指计入缴存人个人账户部分）。 
国有资本经营收入、国有资源和国有资产有偿使用收入的理论依据就是现代经济学中的产权及其收益理论。
广义上讲，产权包括所有权、配置权和处置权，很多书刊在上述三权之外，还将收益权明确为产权的内容。实际上，收益权是附着在三权上的权益，是所有权、配置权和处置权衍生出来的权益，不是独立存在的权益。
从狭义上讲，产权就是所有权。
不论从广义上还是狭义上来讲，既然是国有资本、国有资源和国有资产，其产权就属于国家，由此带来的所有权、配置权、处置权也属于国家，与这三权紧密联系的收益权当然属于国家。
国有资本、国有资源和国有资产的有偿使用方式有多种，既有在产权不变的情况下，所有权发生转移；也有在产权、所有权都不变的情况下，让渡配置（使用）权；还有整个产权都发生转移的情形。
这三种不同的权益转移行为，就是有偿使用行为。用通俗的语言可以表述为出售、出租、租赁、担保等等。
在市场经济制度下，不论哪一种有偿使用方式，都是应当通过市场进行交易，其交易收入都属于国家的收入，也就是政府的非税收入。我们探究政府取得国有资本经营收入、国有资源和国有资产有偿使用收入的理论依据，就是产权及其收益理论，这是微观经济学中的基本理论。

政府取得行政事业性收费和罚没收入的理论依据
我们探讨非税收入的理论依据，实际上是在说明政府取得非税收入的合理性。政府的财政收支是行政行为的重要内容，在财政领域贯彻落实依法行政，就是要依法理财，首先是依法取得财政收入。法律首先体现的是合理性，然后才是公正性。我们探讨非税收入的合理性，也是在寻找政府取得非税收入合法性的落脚点。
在任何一个国家，不论其经济和政治制度如何，人们都在享用两种消费品。
一是私人消费品，如我们消费的食物、衣服、车辆、房屋等等，涉及衣食住行各个方面。这类消费品都具有竞争性和排他性两个重要特点。
所谓竞争性，就是某人消费一种消费品，会减少别人对这种消费品的享用。以我们消费的食物为例，在一定时期内生产者供给的食物是有限的，如果某一个人消费了其中的一部分，就会有其他人不能消费。
所谓排他性，就是某人在享用一种消费品时，不允许其他人同时享用。比如一件衣服只能由一个人来穿，绝对不可能两个及两个以上的人同时在穿同一件衣服，也就是一件衣服不能由两个以上的人同时消费。
这种竞争性和排他性，决定了私人消费品的价格是由供给和需求的关系来决定的，也就是由市场来决定，市场机制排斥那些不愿支付现行价格而消费产品的人，从而使消费品分配给那些出价最高的人。
人们消费的另一种物品是公共消费品，也叫公共物品。这种消费品的最大特点是非竞争性和非排他性，他们在同一时刻同时为多个人提供利益；同时，如果排除某个人消费或者利用公共物品，也是不可能的，或者要付出很高的代价。
公共物品最典型的例子就是国防、公共治安、无线广播电视、基础教育、公共医疗卫生、道路交通等。在这种情况下，公共物品的供给者，是无法向消费者索要公共物品的供给成本的，因为消费者在任何情况下都能免费消费公共物品，在经济学经典理论中，免费享用公共物品的的消费者称为“免费搭车者”。由于公共物品的价格不能被消费者自愿接受，如果没有强制措施，任何一个理性的人都会成为“免费搭车者”，为了持续不断地提供公共物品，国家必须强制让每一个消费者接受公共物品的价格，这种价格就是税收。
所以，税收带有普遍性和强制性，税收政策适用于每一个公民和法人，不是只对某一部分人适用。从提供公共物品的角度解释税收的概念，是亚当·斯密在《国富论》中的表述。

税收收入与行政事业性收费、罚没收入在理论上有很大的关联性，只有明白了国家取得税收收入的理论依据，才能进一步探究行政事业性收费和罚没收入的理论依据。
上面说到，为了持续不断的提供公共物品，必须向所有消费者征税，这是因为所有消费者都可以消费公共物品。公共物品是一个相对的概念，一种消费品在特定区域内是公共物品，如果把范围扩大，可能就不是所有人都可以消费，或者不是所有人都必须消费，原来的公共物品这时就变成了准公共物品，如地方病的防治与免费治疗等。对于准公共物品，如果面向所有人征税，那些不需要消费这种准公共物品的人，就会成为“交钱拉车者”，显然不公平。公共物品主要由政府提供，政府层级不同，公共物品与准公共物品是可以相互转化的。
公共物品的“价格”，或者说公共物品的成本补偿方式，与一个国家的税收立法权是紧密相关的。美国的联邦议会和州议会都有税收立法权，美国联邦政府面向全国提供的公共服务，可以通过税收的方式来获得成本补偿；州（省）政府面向全州居民提供的公共服务，也可以通过税收的方式获得成本补偿。所以美国的州与州之间税种、税率都可以不同。
我国与美国的情况不同，我国的税收立法权属于全国人民代表大会，地方各级人大没有税收立法权，所以，我国中央政府面向全国人民提供的公共物品，可以通过税收的方式取得成本补偿，省级政府面向全省人民提供的公共物品就不能通过税收的方式取得成本补偿。就全国来说，省级以下人民政府提供的公共物品都是准公共物品，中央政府面向特殊人群提供的公共物品也是准公共物品。在公共财政体制下，政府提供准公共物品，都不能以税收的方式获得成本补偿，只能按照排他性原则，由准公共物品的受益者付费，通过受益者付费获得成本补偿。
这里讲受益者付的是费，而不是税，这就是费产生的一个原因，也是政府收费的一个重要原因。美国的县以下政府提供的公共物品，以及州和联邦政府提供的准公共物品，也是通过收费的方式来获得成本补偿。收费在其他国家也同样存在。

收费还有另外的原因。在社会发展过程中，有一个与公共物品和准公共物品联系非常密切的特殊经济现象，就是外部性。
所谓外部性，是指某个理性的人（公民和法人）的经济行为对另一个（些）理性的人产生了影响，受到影响者没有因受到损害而得到补偿，或者没有因得到利益而付费的现象。
外部性又分为外部经济和外部不经济。外部经济是指某个理性的人（公民和法人）对另一个（些）理性的人产生了有益的影响，也称为正外部性，如个人开展卫生防疫活动，个人拿钱修路、架桥、办教育等等。外部不经济是指某个理性的人（公民和法人）对另一个（些）理性人产生了不利的影响，如企业排污行为，各种违反法律法规的行为等等。如果一个企业开展生产活动，购买原材料所产生的成本是企业的私人成本；排污造成外部承担的费用，叫做外部成本或社会成本。
排污企业需要对造成的外部成本进行补偿，这就是我们平常所说的外部成本补偿理论，我们征收的排污费、污水处理费、矿产资源补偿费等等，就属于成本补偿收费，这类收费都是管理类收费。
违法违规行为也是外部不经济形象，因为我们的社会生活和经济生活秩序是由法律法规和道德所规范的，如果一个理性的经济人违法违规，就会扰乱他人的生活秩序，对违法违规的人进行处罚所得的罚没收入，也是外部成本补偿收入。
政府性基金有两种来源渠道。一是财政内部在支出时切块安排，二是面向社会征收。前一种情况有水利工程建设基金、预算调节基金等，这类基金不存在理论依据问题，是政府根据需要对财政资金作出的一种支出安排。
后一种情况如地方教育附加、重大水利工程建设基金等等，是政府提供公共服务或准公共服务的一种成本补偿，严格来讲，这种类型的政府性基金就是税收，只是我国目前工业化、城市化步伐太快，社会需要政府提供的公共服务和准公共服务太多，而我国的税收立法权又高度集中，调整税率、税基的灵活性不够，只能根据支出需要，以政府性基金的形式，参照税收征管方式，为政府筹集用于提供公共服务和准公共服务的资金。
从发展角度来看，政府性基金应当逐步被税收所取代。

从以上分析可以看出，非税收入的理论依据其实并不复杂，主要是我们要结合具体的实践工作，真正去思考。世界各国的国情不同，非税收入的具体表现形式和来源渠道也不同，征缴方式不具有任何可比性，但在支出方面，都纳入财政预算管理。由于在不同的经济社会发展阶段人们的需求不同，非税收入的具体项目也总是不断变化。在这种变化中，如何及时转变我们的认识，牢牢把握非税收入的本质，根据非税收入的特点，制定出切实可行的政策，从而实现规范、科学管理，是我们今后要积极探索的一个重要问题。
非税收入是政府财政收入的重要组成部分，应当纳入财政预算管理。
 非税收入实行分类分级管理。
根据非税收入不同类别和特点，制定与分类相适应的管理制度。鼓励各地区探索和建立符合本地实际的非税收入管理制度。
 非税收入管理应当遵循依法、规范、透明、高效的原则。
各级财政部门是非税收入的主管部门。
财政部负责制定全国非税收入管理制度和政策，按管理权限审批设立非税收入，征缴、管理和监督中央非税收入，指导地方非税收入管理工作。
县级以上地方财政部门负责制定本行政区域非税收入管理制度和政策，按管理权限审批设立非税收入，征缴、管理和监督本行政区域非税收入。
各级财政部门应当完善非税收入管理工作机制，建立健全非税收入管理系统和统计报告制度